土地出让金管理中的问题,不是缺乏制度的结果,而是制度得不到遵守的结果。土地出让金的管理和使用,相关法规均对其作了规范。然而,制度再“丰满”也抵不过现实运作中的“骨感”:做假账减少固定支出者有之,不纳入地方基金预算管理者有之,侵吞挪用者有之,且绝非个别现象。

不遵守制度,诚然有制度纰漏和不法者借机寻租的因素,但更根本的原因,在于土地出让金这本账上,在记录地方预算外主要收入的同时,还“记录”了沉重的地方利益诉求,以及多年形成的地方治理惯性。既要发展经济又要发展公共服务,是地方治理的两大要务。而经济增长模式单一导致地方财政来源单一,限制了地方的治理空间。面对越来越繁杂的地方事务和刚性公共支出,依靠土地差价补充地方财政收入,充分利用地方债务平台,成为不少地方的共同选择。无论是地方治理义务还是履行还债义务,客观上对土地出让金的管理构成了挑战。

而在主观层面,不少地方预算管理水平仍然较低,对本应纳入基金预算的土地出让金更是缺乏科学管理的认识,加之地方用钱决策尚未与人大等机构形成机制化的协调模式,因此土地出让金常常游离于监管之外。

可以说,土地出让金乱象集中显现了地方财权事权不统一、预算管理滞后、决策机制不科学等弊端。因此,从根上革除弊端,才能让土地出让金变成明白账。