核心提示：国务院办公厅日前印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》）。《方案》指出，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措。

《方案》提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的主要目标：“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。

《方案》从三个方面提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的具体举措。一是进一步拓宽落户通道。除极少数超大城市外，全面放宽升学和参军进城的农村学生、长期在城市居住的农业转移人口和新生代农民工等重点人群的落户条件。二是制定实施配套政策。确保落户后在住房保障、基本医疗保险、养老保险、义务教育等同城同待遇，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。三是强化监测检查。将非户籍人口在城市落户情况和相关配套政策实施情况纳入国家重大政策措施落实情况跟踪审计范围。

为实现以人为核心的城镇化，切实解决好1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇定居落户的问题，国土资源部近日会同国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等部门，联合发布了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

2018年基本建立人地挂钩机制

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。

“建立人地挂钩机制，既能实现对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约。”国土资源部规划司副司长周建春说，“目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，只有城市规模的盲目扩大，会造成土地被大量占用和浪费。在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化。这就需要建立人地挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。”

《实施意见》提出，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显着提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

实行差别化用地标准

关于进城落户人口人均用地标准问题，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此，《实施意见》综合考虑城镇容纳空间等因素，实行差别化的用地标准。

人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；人均水平在100—150平方米之间的城镇，按照人均80平方米标准安排；人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

周建春表示，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。“这一标准既给予各地一定的灵活性，又能够防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”

在土地供应结构方面，周建春提出，要方便进城落户人口生产生活，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

周建春介绍，2015—2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口按照城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应可以满足进城落户人口发展用地需求。

在确保进城落户人口建设用地需求方面，《实施意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，各省（区、市）要根据进城落户人口专项安排用地指标，确保合理用地需求。

不得以退出“三权”作为进城落户条件

如何切实保护进城落户农民的权益，是《实施意见》的重点内容。周建春说，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。要充分尊重农民意愿，切实保障其合法权益。

与此同时，也要注意提高农村土地利用效率。结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩，通过整理复垦，增加耕地面积。

周建春强调，耕地是我国最为宝贵的资源，“十三五”规划确定的18.65亿亩耕地红线，必须守住。在实施人地挂钩过程中，对已划定的城市周边永久基本农田不能随意占用，要采取跳出去串联式、卫星城式发展，把好山好水好田融入城市、融入市民生活；要坚持最严格的节约用地制度，建设用地要“管住总量、严控增量、盘活存量”，要划定城市开发边界，促进城市紧凑、集约、高效、绿色发展。

■专家解读

对北京现行积分落户制度影响不大

国家行政学院教授竹立家表示，未来五年“户改居”的速度会加快这是肯定的。但由于各个地方的经济发展形态不一样，城市容量也不一样，因此各省要根据本省的实际情况制定非户籍人口在城市落户方案。就北京、上海等特大城市而言，关于有序落户的细则和操作规则已经出台且比较清晰，此次《方案》出台对其不会有太大影响。由于北京的特殊情况，5年内有关积分落户的政策法规应该不会有太大变动。

对于户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。比如深圳，真正有户籍的居民较少，很多有工作、有住房、有车的居民都没有户籍，像这种情况就应该放宽落户的要求。2016年，深圳的目标是在册户籍人口达到405万人。又比如300万人口以下中小城市，还有很大的发展空间，在落户方面应当限制少一些。

需要注意的是，各地的居民落户政策还是要按照相关法律法规有序推进，要避免出现巴西、墨西哥等国外城市的棚户区现象，换句话说要避免发展中国家形成大面积的“流浪人口”。在推进城镇化的过程中，“户改居”推进的一个重要原因就是要实现公共服务、社会福利的均等化，比如医疗、教育等资源，通过国家财政的转移划拨，加大对二、三线城市的投入力度，根据发展情况让各地居民享受到同等待遇。

【稿件综合人民日报、京华时报、新京报等报道】

推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的政策有了“任务单”。国务院办公厅昨日发文，要求“十三五”期间，年均转户人口达到1300万人以上，2020年时全国户籍人口城镇化率提高到45%。大城市的落户政策不得设置要求缴纳社保超5年的条件。

城区人口不满300万不得采取积分落户

国务院办公厅昨日印发了《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，明确了2020年前，约1亿农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的任务单。

具体为，“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。

为此，《通知》要求全面放开放宽重点群体落户限制，至于超大城市和特大城市的落户政策，则要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要依据，区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。

但是户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率。

《通知》还提出，大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

城镇建设用地增量与“农转非”落户数挂钩

《通知》提出，要建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。按照以人定地、人地和谐的原则，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，完善年度土地利用计划指标分配机制，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求。同时，规范推进城乡建设用地增减挂钩，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制。

在农村集体产权制度改革方面，《通知》要求建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，确保如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

焦点

1 特大城市分区制定落户政策

《通知》还提出，特大城市要区分城市的主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。

“特大城市还有核心区、环境发展区对于人口的吸纳程度不同”，中国人民公安大学教授刘宏斌分析，目前来看，特大城市因建设的不合理分布，导致人口主要集中在城中心，所以需要在疏散人口同时，进行产业转移和城市功能的结构性改变。

“比如在北京，低端产业、能源环境消耗比较大的产业就要向外转移”，他说，这必然带来城区人口的变化，所以中心区、外围区等对于人口的数字要求是不一样的，对于不同劳动力结构需求也不同。

与此同时，还要满足人民群众到城市生活的需要，“不能一刀切”，所以只能根据各个城市发展需求的不同和准备进入城市的素质、技术能力的不同，进行区别性的对待。

例如，城中心需要高素质人才，低端人才的需求可能降低；外围地区对低端和高素质人才的需求比例也不一样，但是城市发展需要新鲜血液和劳动力，所以大城市不可能完全拒绝外来人口迁入，而是可能根据城市发展区域性需求，进行结构性调整。

2 除超大城市外放宽落户条件

针对《通知》中，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件的要求，刘宏斌表示，通过户籍制度改变户籍身份，将有助于农业发展和城市人口结构的调整。

“目前我国人口的城市化比例偏低，与发达国家的60%有一定距离”，刘宏斌说，第六次人口普查显示，目前城市人口不足50%，“这些还不是户籍人口，里面有2亿多流动人口，实际上户籍不在城市中”。

如果不能通过户籍制度成为“本地人”，则可能导致人口的随意流动，而目前逐步推行的居住证制度也只是暂时性政策，不能保证流动人口真正享有常住人口的权益。

再加上虽然目前有不少省会以下城市放开了落户条件，但是目前看效果并不理想，“涉及房屋、社保等多个条件”，刘宏斌说，流动人口进城落户仍存门槛。

但是进城后的非户籍人口，很难再适应过去的生活，所以需要政策让他们拥有一个“本地人”的身份标签，能够享受城市配套的子女教育、养老、失业、低保等各项福利政策。

怎样全面放宽落户条件？刘宏斌说，需要各地制定细则，比如租房也可以落户，打零工或者长期就业情况，以及年工资收入等进行评判，“只要能够适应城市生活就可以”。

3 “农转非”不得要求放弃宅地

《通知》要求，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

刘宏斌介绍，此前“农转非”过程中，部分地区发生过为了人口城镇化率，或是土地财政驱动下的急功近利做法，用强制流转土地的方式转变农民身份。

“这实际上很人性化地把自主权放在农民手中”，他说，土地等是农民生存的基础和根本，这一规定实际上表明了不能强制农民离开土地的态度，让农民能够自由处置拥有独立使用权的事物，在进城过程中，权利不会受到侵害和侵蚀。

也就是说，农民实现“农转非”后，可能依然保留着土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权；对于愿意放弃的，也可以通过转包等方式处置，国家需要出台详细后续配套政策。