核心提示：《社会抚养费征收管理条例》到底什么时候出台?还能不能出台?这确实也是记者最近比较关注的一件事。《社会抚养费征收管理条例》难产背后传递出很多意味深长的信息，值得细细品味。

春节过后一上班，就收到一些读者的询问，《社会抚养费征收管理条例》到底什么时候出台?还能不能出台?这确实也是记者最近比较关注的一件事。《社会抚养费征收管理条例》难产背后传递出很多意味深长的信息，值得细细品味。

混沌状态

按照正常程序，《社会抚养费征收管理条例》早就该出台了。2014年11月20日，国务院法制办将卫生计生委起草并报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》及起草说明等全文公布，向社会各界征求意见，引起广泛热议。多位律师、人口学者、人大代表通过不同途径提出了暂停或取消社会抚养费征收的建议。

12月2日，国家卫计委回应媒体称，社会抚养费不会取消，若取消对中国遵守计划生育政策的群众并不公平。

按照正常程序，公开征求社会意见之后，相关法规条例若无重大问题，就会公布实施。但是，直到一年多后的今天，全面两孩政策已经落地实施，这部重要的条例依然没有要出台的消息。

这部条例的难产直接造成了目前在社会抚养费征收上的混乱状况。一位参与相关法规文件起草的学者用“混沌”一词形容目前的状况。

根据修正后的《中华人民共和国人口与计划生育法》，自2016年1月1日起，一对夫妻可以合法生育两个孩子。该法第45条明确规定：“社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定”。

国家卫计委1月份就社会抚养费征收问题表态时表示，社会抚养费征收处理完毕的不予退回，不能翻烧饼;尚未处理或处理还不到位的，根据有关法律法规和政策规定，由地方人大、政府结合实际制定具体的办法，依法妥善处理。

一方面《社会抚养费征收管理条例》迟迟没有出台，另一方面，卫计委又要求地方结合各自实际妥善处理，这就直接导致了地方上在新旧政策交替时执行上的困惑与混乱。一位基层计生干部向第一财经诉苦，全面两孩政策落实之后，自己感觉工作压力更大，有些左右为难的感觉。

从各地修订人口与计划生育条例的情况看，基本都采取了相对保守的态度——规定对2016年1月1日之前二孩超生以及三孩以上超生继续征收社会抚养费。

大部分基层计生工作人员采取了他们认为更加安全的做法——一如既往地严厉征收社会抚养费，以确保自己不在计生工作一票否决制上栽跟头。在部分地方，趁着政策不明的混沌状态多收一些社会抚养费成了心照不宣的事。这就导致了部分地区突击征收社会抚养费现象突出，民众意见较大。

为何难产

目前为止，社会抚养费征收管理遵循的仍然是《社会抚养费征收管理办法》。《社会抚养费征收管理办法》于2002年9月1日起施行。之所以制定《社会抚养费征收管理条例》来替代《社会抚养费征收管理办法》是因为依照该办法，各地征收社会抚养费的标准很不统一，在征收程序、管理等方面也存在很大问题。

2013年国家审计署的审计就暴露了社会抚养费征收管理中诸如未按规定上缴国库、擅自挪用资金等问题。根据不完全统计，全国每年的社会抚养费征收总额超过200亿元。征收的社会抚养费到底用在何处，类似追问多年来一直没有停息。有关方面也痛感，有必要对这笔资金的征收管理做进一步的完善。

但是，卫计委起草后的条例送审稿在向社会公开征求意见后被雪藏，背后真相着实值得一探。上述法律学者分析，有可能是当时有关方面已经知道了全面两孩政策要放开的消息。生育政策变化之后，社会抚养费的征收对象等内容都要随之改变，所以就暂不出台了。

这位学者的分析无法回答另一个问题：全面两孩政策已经实施一个多月，《社会抚养费征收管理条例》为何仍然没有出台?

另一位不愿意具名的人口学者认为，《社会抚养费征收管理条例》难产，一方面说明，在有关方面内部，对于社会抚养费的存废确实存在争议;另一方面也说明，全面两孩政策落地实施之后，社会抚养费到底还有没有存在的必要，答案已经越来越明确了。

他分析，根据历年的调查，全国每年三孩以上超生的人口占年出生人口不足5%，总量不足百万。对于全国13.74亿人口来说，实在不足挂齿。

“为了不足百万的超生人口，耗费大量人力物力，去征收社会抚养费，有没有这个必要?”这位学者说。

近年来，无论是官方还是民间研究机构的调研都表明，中国人的整体生育意愿很低，平均只有1.6个到1.9个左右。这表明，即使不征收社会抚养费，愿意生育三孩以上的人群也极少。

上述学者建议，政府应该尽快明确对社会抚养费征收管理的态度，目前的这种混沌状态不利于全面两孩政策的落实，也不利于计生遗留问题的迅速解决。

社会抚养费还有存在必要吗？

2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议开幕，审议人口与计划生育法修正草案正是此次会议的一项重要议程。该法修改后，相关的配套法律法规也将进行调整，其中就包括舆论广泛关注的社会抚养费制度。法律法规如何完善？配套政策如何跟进？人们期待答案。

原有规定太原则 带来疑问

老百姓将社会抚养费通俗地称为“超生罚款”，生动反映了其与计划生育政策之间的关联。实际上，“社会抚养费”并不等同于“超生罚款”。社会抚养费的定位是一种社会补偿性行政收费，而后者则是一种行政罚款。

2002年国务院出台《社会抚养费征收管理办法》(下称《办法》)，首次界定了社会抚养费的定义，即“为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用”。其背后的逻辑是，“超生子女”占用了更多的社会资源，因此“超生家庭”需向国家支付一定的经济补偿。

2014年，导演张艺谋因超生缴纳社会抚养费748万元，将社会抚养费话题推至舆论高峰。有网站针对“张艺谋缴纳748万元社会抚养费是不是太重”进行了调查，结果显示，86%的网友认为“太重”。

公众对“天价”社会抚养费咂舌之余，不禁发问：社会抚养费的征收标准是什么？这么一大笔钱花在哪儿了？

对于社会抚养费的征收标准，《办法》是这样规定的：以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入作为参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。

由于《办法》中的规定较为原则，长期以来，出现了全国征收标准不统一、征收情形不一致以及一些地方征收管理不规范、缺乏必要的监督和公开等问题。

乱象频生亟须治理

近日，中纪委网站通报了几起发生在群众身边的贪腐案例，其中包括基层计生部门工作人员截留、挪用巨额社会抚养费。

据统计，全国每年征收社会抚养费高达200多亿元，其中大城市基本上缴财政，但地方基层则分配混乱。曾有媒体调查发现，社会抚养费主要在县级财政流转，成为地方财政收入的“大头”，还有一些地方的社会抚养费去向成谜。

中国人民大学社会与人口学院院长翟振武在接受采访时坦言，社会抚养费的征收管理体制一直受到质疑。“上缴财政的社会抚养费怎么拨款，有多少拨到了比如教育等相关领域，这在纸面上是笔‘糊涂账’。”

如何治理社会抚养费征收和管理中的诸种乱象，关乎百姓民生。

国务院法制办建议，废止此前相关规定过于原则抽象的《办法》。2014年11月，法制办将取代《办法》的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》在网上发布，公开征求意见。其中涉及征收对象和范围的调整，比如明确界定社会抚养费的征收对象，统一征收标准，限制地方自由裁量权，规范征收程序。

全面二孩政策有望在本周落地，《社会抚养费征收管理条例》的出台或许指日可待。

另一个让无数“超生家庭”颇有微词的现象是，许多地方将缴纳社会抚养费作为孩子入户登记的前置条件，导致那些无力或不愿缴纳社会抚养费的家庭无法给孩子落户，“超生子女”入学、就医、就业等基本权益均无法得到保障。官方的一项调查可以反映该现象普遍存在：全国“黑户”中，约有60%为不符合计划生育政策出生人员。

2015年12月10日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，强调把计划生育等政策与户口登记脱钩。然而，“超生黑户”家庭并没有松口气，他们担心一旦让孩子登记入户，户口登记资料就会被计生部门作为“超生”铁证，强力催缴社会抚养费。这种担忧并非杞人忧天，据报道，在江西等地明文规定计划生育和入户脱钩后，一些给孩子上户的“超生”家庭就遭遇强制征收社会抚养费。

登记户口后被强制征收社会抚养费怎么办？全面二孩政策即将落地，那些“二孩黑户”能否免除社会抚养费？如果免除，那么早前因生育二孩而缴纳社会抚养费的家庭能否索要退款？如果不免除，“超生黑户”登记户口工作如何顺利开展？

这些问题都是接下来的社会抚养费制度改革所绕不开的，如何更好地衔接中央部署，不仅是“超生黑户”家庭的关注焦点，也牵动着无数民众的利益神经。

社会抚养费存废有争议

有关数据表明，我国目前征收的社会抚养费95%以上来自二孩家庭。网友称：全面二孩政策实施后，绝大部分处罚对象将不存在，社会抚养费还有存在的必要吗？

关于社会抚养费的存废之争由来已久。有人认为社会抚养费屡次发生违法征收、截留挪用资金等问题，应该取消；也有人认为应该通过立法规范予以完善。采访中，两种声音难分伯仲。

12月3日，国务院常务会议通过人口与计划生育法修正案草案后的第二天，“人口与未来研讨会”在北京大学召开，部分全国人大代表、全国政协委员和人口学、法学、经济学专家学者参加。会议形成了一份建议书，向全国人大常委会递交，其中包括调整现有法律条文中有关社会抚养费的内容。

参加该会议的上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈提出，应当适时研究和启动社会抚养费的退出机制。对于在政策放开前缴纳社会抚养费的二孩家庭应否退还社会抚养费的问题，傅蔚冈说，有人提议“全额退费”或“冲抵个税”，这些途径可能在实施上比较困难，不妨通过“免征养老保险金”的方式，把部分社会抚养费还利于生育家庭。

全国人大代表、广东省惠州市旅游局局长黄细花自2010年以来连续提交关于调整和完善计划生育政策的建议，呼吁取消社会抚养费。在2013年提交的建议中，黄细花表示，当生育率过高时，政府可以采用经济手段奖励少生，但不能处罚多生；当生育率过低时，政府可以采用经济手段奖励多生，但不能处罚少生。在她看来，如果要通过经济手段对国民的生育行为进行宏观调控，应当多使用奖励，慎用处罚。考虑到我国当前生育率远远低于世代更替水平，黄细花建议不断改善民生，让每个家庭都能养得起两个孩子。

12月14日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，要求严格控制政策外多孩生育，维护良好生育秩序。部分专家学者认为，作为调控计划生育的手段之一，社会抚养费仍然有存在的必要。

国家卫计委专家委员梁中堂认为，目前仍不适宜取消社会抚养费，“计划生育还是基本国策，实施‘全面二孩’并不等同于普遍放开，所以生育权仍旧受到限制。在这样的背景下，对于超生行为必须有强制性处罚措施，以维护国策的严肃性”。

南开大学人口与发展研究所原新教授在接受媒体采访时表示，实施全面二孩并不意味着对计划生育政策的否定，作为体现违规成本的社会抚养费征收将继续执行。

权利与义务紧密相连。在我国人口基数仍然庞大、社会经济发展尚处于社会主义初级阶段的情况下，对生育权的限制是为了让每个人和每一代人获得更多社会资源，就此而言，社会抚养费有其积极意义。公众期待的是，在依法治国的时代背景下，社会抚养费的征收和管理更加规范有序，更加透明公开。 

国搜百科

社会抚养费，我们更为熟悉它的前两个名字，上世纪80年代初期被它称为“超生罚款”，1994年改名叫“计划外生育费”， 2000年，中共中央、国务院联合发文统一定名为社会抚养费，2002年9月1日《社会抚养费征收管理办法》(国务院令第357号)正式开始实施。

1.征收理由

《中华人民共和国人口与计划生育法》规定，超计划生育的公民应依法缴纳社会抚养费。法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。

人口与计划生育法的很多条款充分保障了公民的生育权。它体现在男女平等、公平发展、生殖保健、享受优质生殖健康服务、实行计划生育后获得奖励与社会保障等许多方面。法律规定“国家提倡一对夫妇生育一个孩子”，但在许多特定情况下，一对夫妇也可以生两个孩子。比如，夫妇双方都是独生子女的；在多数农村地区，考虑到家庭对劳动力的需要，第一胎是女孩且已经超过4岁的；还有一些在高海拔地方和特殊工种工作的人，国家都给予了可以酌情生育第二胎的政策。少数民族的生育政策也宽于汉族。但是，仍有一些人经过宣传教育，不能理解国家的计划生育国策，坚持超生，我们也允许其生育。国家除了征收其社会抚养费以外，不会再进行其他处罚。征收社会抚养费不是国家实行计划生育的惟一手段，也不是最终目的。

2.征收标准

《社会抚养费征收管理办法》中规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”

实际上，各地均有自己出台的收缴政策细则。例如，上海市城镇居民人均可支配收入在2012年是40188元，如果 超生一个，就要按这个数字的三倍征收：即3乘以40188元，夫妻两人，再乘个2，就要征收超过24万元，如果超生两个，第二个就要按6倍征收，就是 40188乘6了，征收额度达到48多万元。

而且，上海的征收倍数跟其他省相比，采用的倍数符合国家的最低标准。北京的倍数则显得更高，分别按3到10倍和6到20倍计算。也就是说，前述在上海最高6倍，达到48万元的征收额度，在北京则最高可达80多万元。

更甚的是，根据《北京市社会抚养费征收管理办法》第五条第二款的规定，还可按实际收入的倍数来收。点击国搜百科了解更多>>

【综合第一财经日报、检察日报、国搜百科等报道】