《天工开物》所载井盐制作过程。

《天工开物》记载的海盐生产过程。

中央电视台新闻中心官方微博@央视新闻昨日消息称，从工业和信息化部获悉，有关部门正加紧研究制定盐业体制改革方案，“总方向是取消食盐专营。”这是首次由政府部门对食盐专营取消传闻加以确认。

一时间，公众和传媒对此给予了极大的关注，说持续了2600多年的食盐专营要废除了。

但这里有两个问题，国家对食盐的专营制度确实可以追溯到2600多年前的齐国管仲时期，但不能说它“持续了2600多年”，原因就在于这中间历朝历代政策不一，有施行专营的时候，也有允许民间开采、经销的时期。第二个问题就是要注意，历史上不知道废除了多少次食盐国营制度，所以这并非“首次废除食盐专营制度”。通过盘点古代的盐政史话，可以更清楚地看到其中的脉络。

齐桓公因盐而称霸

商周两代，行等级分封制，“纳贡代税”。所谓“青州厥贡盐”，就是以“盐”作为贡品，向上级交纳，以代赋税。当时，政府对食盐的产运销，听任百姓自己经营，官府仅在产地设置相关官职，督促民众按时采煮。名列春秋“富豪排行榜”前三名的猗顿原本只是一个贫下中农，后来在理财专家陶朱公——就是拐跑西施的范蠡的启发下，把家搬到河东盐池附近，专心搞起盐业和畜牧生意，仅十年就成为富可敌国的企业家。

盐业经营的巨大商机和利润，被齐国的国相管仲看在眼里，他亲自担任起商务部长，一心为国家搞创收，直接将食盐的生产、运输、销售收归国有，推行食盐国营制度。齐国临海，拥有丰富的海盐资源。尽管在食盐生产方面，管仲部分放权给老百姓，但官府仍然严格控制食盐资源的管理和生产者的生产时间。至于食盐官府专运方面，无论是本地生产的还是从境外进口的，均归官府统制经营。除了为政府赚钱外，食盐官府专运还能达到战略上的目的：对于那些不生产食盐的诸侯国，不听话就不给盐吃。因此，我们有理由怀疑，齐桓公能够成为春秋五霸之首，很可能是因为那些前来会盟的诸侯嘴里已经淡出鸟来了。这可能是有史以来最早利用经济制裁达到政治目的的案例。

当时，东方诸国除了齐国外，多采用的是自由主义经济政策，也就是任用食盐民产、商销，官府只管收税。但西方的秦国，也有一个和管仲一样，认识到食盐产业具有“百倍之利”的人物——商鞅，在他推动下的变法中，山川河泽国有化是一项重要内容，食盐国营也就不在话下。管仲富国，使齐国成为霸主，商鞅又富国又强兵，所以秦能成为超级大国，并一举实现统一大业。秦灭六国建立秦朝后，继续推行食盐国营政策。

西汉开会讨论盐的问题

食盐国营的确可以使得国家GDP一路高歌猛进，但老百姓就不是很开心了。秦历二世而亡，虽然不能说是因为盐而亡，但却和盐业国营背后的精神有关——管得太严。所以在汉初，为了标榜和前朝不一样，也是民间实在太惨，开始推行“与民休息”政策，开放盐禁就是其中重要的一项。汉初的“弛山泽之禁”，意味着食盐国营政策被取消，民间可以“自由”开采、运输和销售。盐官不再承担食盐的产运销，只负责征收盐税。但这同时也给权贵、豪强和富商大贾以垄断的机会，汉高祖弟弟的儿子吴王刘濞就是典型代表。吴国靠近东海，有丰富的海盐资源，还有铜矿，于是吴王刘濞招揽天下亡命之徒，煮海为盐，开矿铸钱。吴国实力大增，底气足了后，吴王就不甘心屈居自己侄儿汉景帝之下，召集人马，拉起“清君侧”的大旗，发动了“吴楚七国之乱”。

所以，汉初取消食盐国营的最大获益者实际上就是权贵和豪族。如此看来，食盐自由经营也是充满弊端的，但实际上，吴王所推行的食盐政策和中央朝廷根本是相悖的，仍然是国营，只不过是经营权由中央转移到地方诸侯而已。当汉中央平定七国之乱后，这种变相国营的盐业活动也随之没落，盐业民营的利润真正开始向民间渗透，但获利者仍然是实力雄厚的富商大贾和豪民，比如被司马迁称为“大煮盐”的齐人东郭咸阳、成都井盐主卓王孙。

经过汉初祖孙三代的省吃俭用，百姓也休息差不多了，汉武帝即位时可以说是名副其实的富二代，再“无为”下去，如何能够超越爸爸、爷爷，如何能够体现雄才大略？所以武帝开始了长期的对外卫国战争。打到后来，没钱了。于是，武帝把目光投入到利润丰厚的盐铁业，重新开始施行盐铁国家专营，以图创收。具体办法与管仲在齐国的政策大同小异，但对于私自煮盐的人，除了没收作案工具外，还要处以“釱（音“却”）左趾”，即给左脚戴上镣铐的惩罚，至于为什么是左脚，鬼知道。

汉武帝的“食盐国营”主要在两个方面产生效益，一个是经济上增加国家财政收入，另外一个是在政治上贯彻了“重农抑商”的治国方针。这对政府来说当然是积极的意义，但国营带来的弊端也不少。官府以低价强制收购盐民们生产的食盐而转手高价出售，可以想见的是，食盐价格猛涨，百姓买不起，只能“淡食”。另外食盐运输等劳役也是要征发百姓进行，这都直接加重百姓的负担。面对百姓的抗议，最后汉武帝不得不低头认错，下了罪己诏。

汉武帝死后，西汉实际领导人霍光希望针对武帝以来的政策进行反思，但以御史大夫、盐铁国营的主要支持者和推行者桑弘羊为代表的一小撮顽固分子，坚持原先的政策。所以在始元六年（前81年）二月，霍光以昭帝的名义下诏，召集各郡国各种专家、道德模范60余人，到长安与桑弘羊等辩论。因为讨论的焦点是盐铁问题，所以这次讨论被称为“盐铁会议”，后被学者桓宽编辑为《盐铁论》一书。尽管对武帝的很多政策进行了调整，但因为事关国家财政收入和军需供应，盐铁国营并没有被废止。

到王莽时期，食盐国营出现松动：富商大贾通过贿赂地方官府，开始公开或半公开的“盗煮”。王莽新朝地皇三年（22年），再次废止了“食盐国营”，直到曹操重新施行“国营”，食盐私营差不多经历了180多年的时间。当然，这种私营，多是为地方土豪、强人所掌握。三国魏晋时期，各个政权吸取了春秋战国东方诸国“不煮盐无以富国家”的教训，纷纷推行军事强制性的“国营”或“军营”政策。孙吴就是以军官管理盐政，陆逊就担任过相关职务，所以吴国政府掌握了大量食盐，食盐在当时甚至和谷帛一样充当过货币，比如大将朱桓逝世时，孙权就一次赏赐了五千斛食盐给朱家办理丧事。

榷盐：国家只管卖盐

食盐，“食”盐，当然是用来吃的，但随着生活越来越好，隋唐五代时，人们逐渐开发出各种新功能。某些奇特名贵的盐可以用来送礼，就好像福岛核辐射期间，你送人一筐盐绝对是重礼重情义。据史书记载，这些奇特名贵的盐，有甘甜可口、像方印一样的印盐，有可入药、青白色的戎盐，还有颗大如斗、状如白玉的石盐。

回到盐政史上来，隋到唐前期，和汉初一样，采取官少管、促生产的执政理念。隋文帝立国第三年就宣布废除盐禁，凡是盐池、盐井，政府“与百姓共之”。唐初诸帝基本继承了这一方针。允许民间私人开采经营，并不是意味着没有私盐贩子。之所以会产生私盐，原因自然在于政府的盐禁。尽管这时候已经开放了盐业开采经营，但只要不是通过正常手续取得合法开采、经营、销售的，都属于私盐。比如唐初开国功臣程咬金，在民间传说中就是个私盐贩子。当时他被盐政稽查队员检查，结果错手打死了官被判徒刑，好在杨广当皇帝，大赦天下，才有机会走上革命道路。

唐代中期，唐玄宗开始败家，导致财政赤字，君臣一起设法生财创收，于是食盐国营又被提上了日程。为什么历代一缺钱就要打盐的主意呢？其实也不光是盐，和它经常在一起搭配的是铁（泛指矿产），没办法，古代房地产业不够景气，金融业也不发达，国家赚钱的路子实在不多。但是唐代中期以后的食盐国营制度，和以前有很大不同，叫做榷盐法。所谓榷盐法，是指食盐国家专卖制度，由以前的官运、官销制改为就场专卖制，也就是说，还是盐民生产，政府低价买来，再高价卖给商人，由商人运输到政府指定的经销店贩售。政府控制了食盐的货源，掌握了批发环节，大商人也无法从中兴风作浪。此后，虽然盐政多有变化，管理机构和管理办法更加细致，除元代一会儿商运商销，一会儿官运官销外，大体不超出榷盐专卖制度。但值得注意的是，清代的私盐，尤其是清末极为泛滥，名目繁多，如场私、军私、船私、商私、枭私等等，甚至形成武装走私以及与会党联合，给帝制中国撒上了最后一把盐。（完）