核心提示：5月17日召开的中共北京市委十一届十四次全会，研究讨论了《北京城市总体规划，一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。这是北京第7次编制城市总体规划，而且新的《总体规划》从2014年修改至今，历时三年。

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任何关乎北京城市总体规划的风吹草动，都会成为舆论关注的焦点。

这次引发热议的，是《北京城市总体规划》送审的消息。

5月17日召开的中共北京市委十一届十四次全会，研究讨论了《北京城市总体规划，一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。

这是北京第7次编制城市总体规划，而且新的《总体规划》从2014年修改至今，历时三年，七易其稿，共吸纳意见建议5200余条，现在终于交卷。

伴随《总体规划》送审的消息，“中央政务区”的传言又多了起来。说法很多，比如，近期北京频频出台限购政策一方面在打压飞涨的房价，另一方面是在为“中央政务区”出台做准备；再比如，东、西城有可能进一步合并，成立传说中的“中央政务区”或“首都特区”，凡此种种。

在未来尚未到来之前，想象是没有边界的。但是，过程中的正本清源还是需要的。针对《总体规划》衍生出的各种传言，《 中国经济周刊》采访了首都经济贸易大学副校长、北京大学等六校京津冀协同发展联合创新中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠教授，就相关城市规划问题作出专家层面解读和分析。

《总体规划》同时报党中央、国务院审定，在城市规划审批中不多见

改革开放以来，北京市先后制定了四版城市总体规划。此次新《总体规划》的制定，源自三年前习近平总书记视察北京。

2014年2月26日，习总书记视察北京，要求坚持和强化北京首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

当年，北京市委市政府启动了《总体规划》的编制工作。

此后三年，编制工作不曾间断，直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日，《总体规划》在北京市规划展览馆对公众公示并征集意见。

展览持续了一个月，在公告期过后，北京市规划国土委收到了1.15万条修改建议。在例行既定程序之后，5月17日，北京市委十一届十四次全会召开。这次全会只有一项议题，就是研究讨论《总体规划》，最后会议一致同意将《总体规划》按程序上报党中央、国务院审定。

本次送审的《总体规划》若获批，将成为新中国成立以来的第七版北京城市总体规划。

相比之前的规划，此次《总体规划》有几个与众不同之处。记者注意到，之前的《北京城市总体规划》仅报国务院审批。去年上海城市总体规划也是报国务院审批。而此次《总体规划》最终是报党中央、国务院审定，这在城市规划审批中极为罕见。

杨开忠告诉《中国经济周刊》记者，作为新的历史阶段中的北京城市总体规划对建设什么样的首都、怎样建设首都、贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略具有非同一般的战略意义，报党中央、国务院审定是理所当然的。

“一核”、“一区”引发误读

在北京市委十一届十四次全会上，时任北京市委书记郭金龙在讲话中强调的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，被外界广泛解读，甚至衍生出了歧义。

主要原因是，与今年3月份《总体规划》草案公示版的“一主、一副、两轴、多点”相比，此次送审稿增加了“一核”“一区”两个新概念。

“一主、一副、两轴、多点”很容易理解：“一主”是指“中心城区”；“一副”是指“北京城市副中心”；“两轴”是指“中轴线及其延长线、长安街及其延长线”；“多点”是指“位于平原地区的新城”，包括顺义、大兴、亦庄、昌平和房山新城等。

现在多出来的“一核”放在了“一主一副”之前，显然比后两者更为重要。那么，多出来的“一核”“一区”具体指什么？

先说“一区”。有媒体称“一区”是指刚刚设立的河北省“雄安新区”。这个说法很快就被北京市规划国土委辟谣了。5月19日，北京市规划国土委介绍，此前媒体有称雄安新区纳入北京城市总体规划，这是错误解读，“一区”是指“生态涵养区”。

关于“生态涵养区”，北京市规划国土委介绍，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区，是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分。

在杨开忠看来，“西北生态涵养区”，是首都生态平衡的直接战略屏障，凸显出加强落实生态环境保护的优先战略，对打造世界一流的和谐宜居之都、打造现代化新型首都圈具有重大战略意义。

据北京市规划国土委介绍，“一核”是指“首都功能核心区”。不过，“首都功能核心区”具体包括哪些区域，目前的官方文件中还没有明确说明。

杨开忠认为，作为首都功能核心区，“一核”即北京老城或旧城，包括东、西城区，是北京作为政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，要努力建设成为北京国际一流和谐宜居之都的首善区。目前，这一区域严重过载，人口密度是面积较小的美国首都华盛顿哥伦比亚特区的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重。因此，中央在京津冀协同发展规划中，把“老城重组”作为北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此轮北京城市总体规划突出强调“一核”，更好地贯彻落实了中央精神，对疏解北京城市功能战略意义重大。

“老城重组”日趋成熟，有望提上议事日程？

毋庸置疑，“老城重组”对于京津冀协同发展具有重要先导作用。根据新华社4月13日《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》披露，2015年2月10日，中央财经领导小组第九次会议审议研究京津冀协同发展规划纲要，习近平总书记在讲话中提出“多点一城、老城重组”的思路。

该文并未就“多点一城、老城重组”做更多的解释，于是坊间的猜测也应声而来。

5月16日，方正证券首席经济学家、国务院发展研究中心宏观部研究室原副主任任泽平发文表示，“一城”就是要研究思考在北京之外建设新城，以集中承接非首都功能疏解，就是党中央、国务院于4月1日批准设立的雄安新区。而“老城重组”则主要指被明确写入《京津冀协同发展规划纲要》的东、西城行政区划调整。

关于“老城重组”之前已有较为具体的官方解释。如2016年，时任北京市常务副市长李士祥在接受媒体采访时表示，东城区与西城区的合并是老城重组，不能简单地理解为合并。重组不是一个简单的拼盘，前提还是要完善首都的城市规划。此事还需要进行充分的论证，过程复杂，目前尚无时间表。

2016年初发布的《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也专门提到了“老城重组”，提出“要推进实施老城重组，优化调整行政区划，强化政治活动、文化交流、国际交往和科技创新等服务功能”。

然而，老城将重组成为什么样子，认识并不一致。

把北京老城重组建成“中央政务区”，最早由城市专家、北京国际城市发展研究院院长连玉明提出。

2015年11月，他在一个城市发展论坛上提出，北京在“十三五”期间最重要的是办好两件事，一是加快通州城市副中心建设；二是推动“老城重组”，优化调整东、西城行政区划，建立中央政务区或首都区。

“老城重组”就这样和“中央政务区”联系在一起并首次出现在公众视野。