城市“限狗”为何陷入“拉锯战”？运动式执法不能治本

核心提示：早在上世纪90年代，就有不少城市制定过地方性养犬管理规定，但20余年间，治理效果往往不尽如人意——

资料图：9月29日，在美国加利福尼亚州伯林盖姆市，一只宠物狗参加大游行活动。新华社记者吴晓凌摄

【焦点】城市“限狗”为何陷入“拉锯战”

“被查实没有办理《养犬许可证》的，将进行没收或者捕杀犬只，并对犬主人处以3000元至5000元的罚款……”11月15日，杭州在全市范围内启动 “文明养犬”集中整治行动，明确强调了遛狗时间、地点等养犬行为，并表示在集中整治期间，违规将从重处罚。

11月初，杭州6岁男童被没拴绳的宠物狗追，其母驱赶狗反被狗主人打伤，该新闻受到广泛关注。这也被很多人看成是杭州“最严限狗令”出台的导火索。

狗，自古以来被看做是人类忠实的伙伴。但近年来，随着养狗人数的不断增多，狗伤人、狗扰民等现象也频繁出现。

《工人日报》记者梳理发现，今年以来，包括西安、青岛、长沙、三亚在内的多个城市相继出台了严格的养狗政策，但实施起来往往步履维艰。“限狗令”的制定，不仅是在探讨人与动物该如何和谐共处，更考验着立法理念和执法方式的合理性。

不文明养狗行为亟待整治

“遛狗不牵绳，尤其是遛大狗的，实在可恶！”近日，安徽合肥的余女士在小区乘电梯的时候，突然窜进来两只身高一米左右的大型犬，着实吓了她一跳。跟着进来的狗主人手里拎着一袋垃圾，并没有牵着狗绳。当时，害怕的余女士只好缩在电梯角落里，一动也不敢动。

“我不反对别人养宠物，但真不能忍受这些不懂规矩的狗主人。”余女士把这段经历发到朋友圈后，得到了不少人的点赞和认同。

“身边养狗的人越来越多了。”这几乎是每个生活在城市的人肉眼可见的变化。据今年9月发布的《2018年中国宠物行业白皮书》显示，2018年中国城镇养狗人数已经达到3390万人。

与养狗人数不断增多相对应的是，恶犬伤人、遛狗不拴绳、随地排泄、街头狂吠扰民等现象频繁出现：今年6月，南京一两岁孩童被贵宾犬咬伤，其父在与狗主人交涉未果后将宠物狗摔死；8月，成都一13岁男孩在小区被一条德国牧羊犬扑倒，左耳被咬穿……

据中国国家卫生健康委员会疾病预防控制局的数据显示，2017年，全国报告狂犬病发病516例，死亡502例。狂犬病位居死亡人数较多的传染病种前列。

于是，全国许多城市针对狗患治理出台了地方性法规。其中不乏一些严厉的处罚措施。比如济南推出养犬积分制，不拴绳、扰民、未办犬证、未按时年审等行为将会按照规定扣分。如扣满12分，所养犬只就要被暂扣；西安则规定，对于不听劝阻的不文明养犬者，将吊销其养犬登记证，5年内不得再养犬；武汉也出台规定，两次受罚的养犬人将纳入严重失信名单，并且物业如果对违规养犬坐视不管，最高会处以3万元罚款。

限狗措施存争议

在杭州工作的磊萍(化名)养了一只1岁左右的柯基犬。杭州“最严限狗令”出台后，她所在的一个有200多人的杭州柯基狗主微信群里，每天都有上百条的讨论。

磊萍告诉记者，整治行动开始后，群里的许多狗主人都排队去申请狗证了。据杭州城管公布的数据，专项治理工作开展4天内就受理办证11106件。

与此同时，一些关于杭州城管大规模棒杀犬只的谣言也开始传播开来，引起了部分养犬人士的恐慌。

“可能是因为规定里，没办证‘将进行没收或者捕杀犬只’的字样比较吓人。最近不少狗主人不太敢出去遛狗，担心万一狗被抓走还没来得及赎回就被捕杀了。”磊萍曾专门去询问物业，城管是否会进小区抓狗，得到了肯定的答案。

对此，杭州城管在官方微博发布公开信表示，治理工作的重点是不按规定养犬的人，而不是犬，请网友勿信谣传谣。

但在磊萍等不少杭州养狗人士看来，一些具体措施还是把矛盾产生的责任归到了狗的身上。“狗狗一天至少遛两次，但按规定早上只能在7点前遛，现在天气越来越冷了，怎么起得来？而且白天不让出门对宠物也不太友好。”磊萍说。

记者注意到，此前云南省文山市还出台过更为严格的遛狗时间规定，禁止在早上7时至晚上22时之间遛狗。“我觉得只要有文明养狗的意识，遛狗的时间并不是问题。”磊萍说道。此外，也有民众对于将一些品性温顺的大型犬划归到禁养犬种持反对态度。

“如果不用法规管管那些不文明养狗的人，他们只会更加随心所欲。”养狗多年的黄女士赞成城市出台带有惩戒性质的限狗政策。但她也表示，治理狗患应该关注缓解人际矛盾、提升公民素质，“最近发生的一些恶性事件，很多还是因为养狗人的戾气太重。文明素质脱节的问题映射到了养狗这件事上。光靠‘限狗令’是无法从根本上解决这个问题的”。

运动式执法不能治本

“现在还是会碰到一些遛狗不拴绳的人。”西安市民王先生告诉记者，今年8月，西安对不文明养犬行为进行严厉整治，但半年过去了，不文明养犬现象还是偶有发生。

也有一些杭州市民担心，为期一个多月的专项整治行动过后，当投入的监管力量没有那么多了，是不是一些不文明养犬现象又会卷土重来？

相关执法部门也表示，在处理群众举报的违规养狗行为时，也常常存在取证难的困境。

记者梳理发现，许多城市早在上世纪90年代就曾制定过地方性的养犬管理规定，20余年间也曾多次修订完善，但因为养狗数量不断增多、执法存在困难等原因，实际治理效果往往呈现出一种“拉锯战”的状态。

早在2009年，广州市就开始施行《广州市养犬管理条例》，条例中对于养犬行为、惩戒措施均有详细规定。但据广州市卫计委公布的数据显示，该市犬伤人数量呈逐年上升趋势，仅2017年全市统计被犬咬伤人数就超过10万人，日均约289人被狗咬伤。

“城市治理狗患往往是运动式执法。一段时间的严打只能治标不能治本。而规范养狗行为又恰恰是一个需要公安、城管、卫生防疫、物业等多方面综合参与的过程，很难保证所有监管一直到位。”陕西学高律师事务所律师刘晶表示，一些“一刀切”的限狗政策执行起来不好落实，也容易导致法律成为“一纸空文”，缺乏震慑力。

刘晶说，不文明养狗的背后，反映的是狗主人自我权利意识的膨胀，是公民社会教育没跟上。“相关部门应该在制定惩戒制度上，加强对狗主人的教育管理。比如多次违反政策要列入黑名单，和狗主人的其他办事事项挂钩。”

也有动物保护人士建议，随着养宠物成为城市生活的日常话题，需要引入并扶植更多的专业机构，帮助市民树立文明养犬意识，在执法方面也可建立更具有针对性的牵头执法单位，能够在日常治理中发挥作用。