核心提示：中央调剂怎么调，各省按什么标准上交资金，又会获得多少拨付？会不会增加企业和职工负担，会不会降低职工退休待遇水平？被调剂的经济发达地区会有意见吗？
国务院日前印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。
中央调剂怎么调，各省按什么标准上交资金，又会获得多少拨付？会不会增加企业和职工负担，会不会降低职工退休待遇水平？被调剂的经济发达地区会有意见吗？今天（6月13日）上午举行的国务院政策例行吹风会上，人社部副部长游钧进行了解读。
为什么要建立中央调剂基金？
基本养老保险是最重要的社会保障制度之一。近年来，我国基本养老保险实现了对城乡各类人员的全面覆盖，参保人数不断增加,待遇水平稳步提高。截至2017年底，全国企业职工基本养老保险参保人数3.53亿人，其在职参保人数2.58亿人、离退休人员9454万人；2017年基金总收入3.3万亿，总支出2.9万亿元，年末累计结余4.1万亿元，可支付17.4个月。从收支总体情况来看，运行较为平稳，能够确保基本养老金按时足额发放，并逐步实现了省级统筹。
但是随着人口老龄化的加快，就业形势的多样化，特别是流动性加强，劳动力由中西部向东部流动，地区间养老保险抚养比的差距在扩大。据游钧介绍，去年全国企业职工总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。由于各地区的人口结构、经济结构不同，省份之间差异较大，最高的广东超过了8：1，最低的黑龙江不到1.3：1，在职人员已经养不起离退休人员了。
“特别是东北等老工业基地，历史包袱比较重，劳动力流出比较多，养老基金的压力较大，而东部沿海省份，过去历史负担比较轻，劳动力流入又较多，所以养老基金结余也较多。”游钧分析说，虽然全国养老保险累计结余资金有4.14万亿，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份；全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付到40个、50个月，并且每年当期都有上百亿元的结余，广东去年的结余超过1000亿元，而辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省的累计结余也用完了。
省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。对此党中央、国务院高度重视。社保法有明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。党的十九大报告中也明确要求要尽快实现养老保险全国统筹。
不过，我国地区发展不平衡，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，所以还难以一步实现基金统收统支的全国统筹模式。
“因此较稳妥的办法，是从较低比例来起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。”游钧表示，在此基础上，人社部将制定出全国统筹的时间表、路线图，不断地完善基金中央调剂制度，扎实地推进各项工作，尽快地实现基金统收统支的全国统筹模式。
会不会增加企业和个人负担？
养老保险基金中央调剂制度以建立一个中央调剂基金为载体来实现。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省职工平均工资的90%和应参保人数作为计算额度，上解比例由3%起步，逐步提高。
换句话说，是各省从原本征缴的资金中划出一部分上解给基金，养老金征缴的总量不变，企业和个人不需要为此多缴费。
同时，中央调剂资金按照人均定额拨付，根据人力资源和社会保障部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额，当年筹集的资金全部拨付地方，中央一分不留。各地在实行养老保险基金中央调剂制度之前累计结余资金原则上留存地方，用于本省（区市）范围内养老保险基金余缺调剂。
根据这个办法，职工平均工资水平高、参保职工和就业人数多的省份上解的资金就较多，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多。通过制度的内在机制就实现了养老保险基金在养老保险负担较轻的省份和养老保险负担较重的省份进行调剂，达到了均衡地区间基金负担的目的，也达到了东部发达地区来支持中西部和老工业基地省份的效果。
“制度是在不增加社会整体负担和不提高养老保险缴费比例的基础上，通过建立养老保险中央调剂基金对各省份养老保险进行适度调剂。”游钧称之为“前台不变，后台调整”，不会因此增加企业和个人缴费负担，也不会影响离退休人员待遇水平。
同时，人社部还做了初步测算，经济发展水平、财力状况、抚养比情况相似的省份，贡献或者受益的金额是大体相当的。“这样的制度设计较好地体现了公平原则，应该说也是稳妥的，各地都是接受的。”游钧说。
各省之间如何公平合理？
中央调剂制度建立后，有的省份是“贡献省”，有的是“受益省”。会不会出现受益省“等靠要”，就等着中央调节，导致贡献省不满的情况？
对此，游钧表示政策制定时的总体思路就是既不对贡献省“鞭打快牛”，又不能使一些地方产生依赖思想。
“如果各个地方都想着少缴多得，肯定加大运行风险，与建立基金中央调剂制度的初衷是背道而驰，所以国务院《通知》明确了各级政府的责任和具体的激励约束机制。”
游钧解释说，一方面上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收的基金多少并不挂钩，所以各地经过努力扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面征缴工作的鼓励。
另一方面，建立养老保险基金中央调剂制度后，中央财政补助政策和补助方式不变，中央政府下达中央财政补助资金拨和付中央调剂金之后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担，省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任，确保顺利实施。
因此，各地还需强化养老保险基金预算管理，强化基金预算严肃性和硬约束，严格规范收支内容、标准和范围，确保应收尽收，杜绝违规支出。
下一步，人社部还将会同有关部门出台细则，建立健全考核奖惩机制，将养老保险扩面征缴、确保基本养老金发放、严格养老保险基金管理、落实养老保险基金中央调剂制度等情况列入省级政府工作责任制考核内容，对工作业绩好的省级政府进行奖励，对出现问题的省级政府及相关责任人进行问责。
通知全文
国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知
国发〔2018〕18号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
根据党中央、国务院决策部署和《中华人民共和国社会保险法》有关要求，为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，均衡地区间企业职工基本养老保险基金（以下简称养老保险基金）负担，实现基本养老保险制度可持续发展，国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。现就有关事项通知如下：
一、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，牢固树立和贯彻落实新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧扣满足人民日益增长的美好生活需要，着力解决发展不平衡不充分的突出问题，围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，从基本国情和养老保险制度建设实际出发，遵循社会保险大数法则，建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步。加快统一养老保险政策、明确各级政府责任、理顺基金管理体制、健全激励约束机制，不断加大调剂力度，尽快实现养老保险全国统筹。
（二）基本原则。
——促进公平。通过实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，合理均衡地区间基金负担，提高养老保险基金整体抗风险能力。
——明确责任。实行省级政府扩面征缴和确保发放责任制，中央政府通过转移支付和养老保险中央调剂基金（以下简称中央调剂基金）进行补助，建立中央与省级政府责任明晰、分级负责的管理体制。
——统一政策。国家统一制定职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等，最终实现养老保险各项政策全国统一。
——稳步推进。合理确定中央调剂基金筹集比例，平稳起步，逐步提高，进一步统一经办规程，建立省级集中的信息系统，不断提高管理和信息化水平。
二、主要内容
在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。
（一）中央调剂基金筹集。
中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。
某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。
各省份职工平均工资，为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资。
各省份在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。将来条件成熟时，以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础确定在职应参保人数。
（二）中央调剂基金拨付。
中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。中央调剂基金按照人均定额拨付，根据人力资源社会保障部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额。
某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。
其中：全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。
（三）中央调剂基金管理。
中央调剂基金是养老保险基金的组成部分，纳入中央级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。中央调剂基金采取先预缴预拨后清算的办法，资金按季度上解下拨，年终统一清算。
各地在实施养老保险基金中央调剂制度之前累计结余基金原则上留存地方，用于本省（自治区、直辖市）范围内养老保险基金余缺调剂。
（四）中央财政补助。
现行中央财政补助政策和补助方式保持不变。中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。
三、健全保障措施
（一）完善省级统筹制度。
各省（自治区、直辖市）要在统一基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理的基础上，推进养老保险基金统收统支工作，并建立地方各级政府养老保险基金缺口责任分担机制。
（二）强化基金预算管理。
各级政府及财政、人力资源社会保障部门要切实加强基金预算编制和审核工作，严格规范收支内容、标准和范围，并按照批准的预算和规定的程序执行，不得随意调整。进一步强化基金预算的严肃性和硬约束，确保应收尽收，杜绝违规支出。
（三）建立健全考核奖惩机制。
将各省（自治区、直辖市）养老保险扩面征缴、确保基本养老金发放、严格养老保险基金管理、养老保险基金中央调剂制度落实等情况列入省级政府工作责任制考核内容，对工作业绩好的省级政府进行奖励，对出现问题的省级政府及相关责任人进行问责。具体办法另行制定。
（四）推进信息化建设。
建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库。在中央与地方之间以及各部门之间实现信息、数据互联互通，有效监控在职应参保人数和离退休人数，及时掌握和规范中央调剂基金与省级统筹基金收支行为，防范风险。
四、组织实施
建立养老保险基金中央调剂制度是加强基本养老保险体系建设的重要内容，事关改革、发展和稳定全局。各地区、各有关部门要统一思想，提高认识，加强领导，密切协调配合，精心组织实施。人力资源社会保障部、财政部要加强指导和监督检查，及时研究解决工作中遇到的问题，确保养老保险基金中央调剂制度顺利实施，同时抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图。
国务院
2018年5月30日
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