民告官不见官？最高法新司法解释确保"告官见官"

核心提示：2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改后的行政诉讼法，自2015年5月1日起施行。这次修改是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。

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修改后的行政诉讼法实施近3年，最高法对“民告官”制度作出了更详细规定，包括哪些案件法院会受案、哪些行政行为不可诉、“民告官”当事人需要具备什么诉讼资格等。可以说，最高法为“民告官”案件提供了一份更详细的“参考指南”。

昨日，最高人民法院对外发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，司法解释共163条，自2018年2月8日起施行。

新法需通过解释进一步明确

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改后的行政诉讼法，自2015年5月1日起施行。这次修改是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。

数据显示，2012年以来，全国法院共审理行政案件108.139万件，办理非诉行政执行案件118.7517万件。

最高人民法院党组副书记、副院长江必新出席昨日新闻发布会时说，新法当中新制度新规定较多，在司法实践中还存在不同的理解和认识，需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。

解释明确五种不可诉行为

在对司法解释内容进行说明时，江必新提到，解释明确了行政诉讼受案范围边界，既要解决“民告官”立案难的痼疾，又要防止滥诉现象。

为此，司法解释明确了五种不可诉的行为，包括不产生外部法律效力的行为；为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。

焦点 1 “民告官”案件谁能告？“职业打假人”告官将受限

按照“行诉法”司法解释，一些与自身合法利益或与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”提起行政诉讼的行为将受到限制。

新京报记者注意到，此次出台的“行诉法”司法解释对行政诉讼中当事人双方的诉讼主体资格作出了明确，强调原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”，其中包括“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”这意味着，原告要就行政机关的行政行为提起诉讼，需具备的一个条件是“为维护自身合法利益”。

最高人民法院党组副书记、副院长江必新对此解读称，在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。而被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。

江必新说：“这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了法院有限的司法资源，也使得其他公民正当的投诉权利受到影响。”

为此，《行诉解释》明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉、具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。

除了投诉举报者的原告资格，解释还对债权人的原告资格、非营利法人的原告主体资格、涉及业主共有利益的原告主体资格都作出规定。其中，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积的半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

焦点 2 “告官不见官”怎么办？行政机关负责人范围扩大

修改后的行政诉讼法自2015年5月1日起施行，其中一个重要内容是规范了行政机关出庭应诉的问题，即第3条所提到的“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

此次最高法出台的司法解释，又专门对此作出详细规定，以保障“告官见官”。司法解释中明确，行诉法中规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。

江必新在昨日的发布会上说，司法解释适度扩大了行政机关负责人的范围，确保行政机关负责人出庭应诉这一制度落地生根。据介绍，行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中初见成效，如山东法院2015年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），比2014年增长4倍多。

行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

解释还规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。

如果行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉，应当向法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或由该机关负责人签字认可。如果行政机关拒绝说明理由，法院可向监察机关、上一届行政机关提出司法建议。

对于行政机关负责人和相应的工作人员均不能出庭，仅委托律师出庭的或者法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，法院应当记录在案、在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

3 焦点 行政行为所依规范不合法怎么办？法院可建议修改或废止

新行政诉讼法的重大突破之一，在于规定了规范性文件的附带审查制度，即第53条规定，原告方认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

可以说，这一制度设计有助于从根源上遏制违法行政行为，促进行政机关提高依法行政水平。

但最高法发布的信息显示，该制度在实践中仍存在一些问题，如审查程度、审理范围和处理标准不统一等。

为此，司法解释做了专节规定。一是如何审查规范性文件，对于规范性文件可能不合法的，法院应当听取制定机关的意见；不过，行政机关不陈述意见，不影响对规范性文件进行审查。

一旦发现行政行为所依据的规范性文件不合法，法院应该如何处理？司法解释明确了四方面处理措施：其一是在裁判理由中予以阐明；其二，作出生效裁判的法院应当向制定机关提出处理建议，并可以抄送四个部门（制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关）；其三，可在裁判生效之日起三个月内，向制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议；最后，司法建议应当在裁判生效后报送上一级法院备案，涉及省部机关制定的规范性文件，还应当分别层报最高法院、高级法院进行备案。

江必新专门提到，尽管《行诉解释》中涉及规范性文件附带审查的内容并不少，但随着审判实践的不断深入，仍有可能暴露出一系列的新问题，在条件成熟时，最高法将制定有关规范性文件附带审查的专门司法解释或文件。在此之前，最高法院行政庭将通过指导性案例、十大案例等形式对下指导。