核心提示：土地流转如何做到“有序”，规模经营如何做到“适度”？如何让农民成为土地流转和规模经营的参与者和真正受益者？土地流转中，如何保障新型经营主体利益，放活土地经营权？

■截至6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的1/3。

■全国流转土地的农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份超过50%。

■目前，约有57%的县和乡镇仍没有建立土地流转服务平台，有近23%的土地流转未签订合同。

11月22日，山东省聊城市茌平县贾寨镇，初冬的麦田被白雪覆盖，规模化、集约化经营解放了大量农村富余劳动力。光明图片/视觉中国

“三权分置”图解 光明图片/视觉中国

农业部最新统计数据显示，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的1/3。随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移，新型农业经营主体不断涌现，土地流转和规模经营发展已成为必然趋势。

土地流转如何做到“有序”，规模经营如何做到“适度”？如何让农民成为土地流转和规模经营的参与者和真正受益者？土地流转中，如何保障新型经营主体利益，放活土地经营权？围绕相关问题，记者进行了调查。

1、7000万农户参与流转：利益保障机制如何跟进

【基层故事】集中连片的优质水稻，机械化的种植模式，清澈甘甜的灌溉水源……有谁能想到，几年前，陕北横山县还是成片的荒地和芦苇荡。

陕北水稻生产第一大县的横山，受水稻种植投入大、产值小等多种因素影响，农民生产积极性普遍下降，大量稻田撂荒，水稻种植面积从20世纪80年代高峰时期的8万亩，降至2011年的3000多亩。当地政府及时抓准土地流转“牛鼻子”，引导种粮大户创新流转模式，变承包土地为合作经营，发展起一批家庭农场、农民专业合作社和农业产业化龙头企业，该县水稻种植在三年间攀升到了4万亩，实现了无定河撂荒稻田华丽转身。

无定河的故事是我国土地流转趋势的一种真实写照。

近年来，随着大量农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生了深刻变化，土地流转成为农业适度规模经营的一种重要推动力量。

农业部统计显示，截至6月，全国2.3亿农户中，流转土地的农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。

随着土地流转的快速推进，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻变化。2.3亿农户还是土地承包者，但是已经将很大一部分承包的土地流转出去，不再从事农业生产。

在土地流转大潮中，大量土地正在向家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体集中。目前，我国新型主体数量已超过270万家，其中农民合作社发展态势良好，数量持续增长。截至10月底，全国依法登记的农民合作社达174.9万家，入社农户占全国农户总数的43.5%，合作社产业分布涵盖粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要产品，并扩展到农机、植保、民间工艺、旅游休闲农业等多领域。这些新型主体在推动农业适度规模经营发展、建设现代农业、保障农产品有效供给等方面发挥着越来越重要的作用。

“目前，农业现代化依然成为‘四化’(新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化)的短板。要补上这一弱项，就必须加快农业现代化步伐，必须适应农村劳动力大量转移的形势、适应市场经济发展的要求，引导土地要素优化配置，发展适度规模经营，提高农业规模效益和市场竞争力。”农业部部长韩长赋认为，在工业化、城镇化进程中，农村劳动力转移就业，农村土地流转加快、农业经营规模扩大，是世界农业发展的普遍现象和一般趋势，现在，我国也到了这样的阶段。

在经济学家周其仁眼中，农村土地的有序流转有望成为继农副产品、农村劳动力之后，城乡要素市场的第三次交融，“这实际上开启了城乡土地市场自由流动的大门”。

农村土地流转加速的背后，是中国农业告别几千年小农经济步入规模化、现代化的新趋势，7000万农户参与流转，利益保障机制如何跟进是一道新的课题。。

2、4.6亿亩土地完成流转：“三权分置”如何因地制宜

【基层故事】“土地是咱农民的命根子，包给别人种，将来要不回来咋办？”在郑州当面点师傅的河南滑县农民陈阳说出了心中对土地流转的顾虑，“大多数没有出来打工的农民，有的对土地流转并不很积极，一些农民即使种植收益低以至撂荒，也不愿意把土地流转出去；即使愿意流转，流转出去的期限也比较短”。

河南陈阳的话说出了很多农民心中所想。虽然我国土地流转在各地正加速推进，然而，某些农民心中的顾虑并未消除。

特别需要引起注意的是，虽然我国农村土地流转总体平稳健康，但也存在需要破解的难题：有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的承包农户和经营主体间存在矛盾和纠纷；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”“非农化”问题比较突出。

此外，土地流转中大量不规范行为阻碍了农业规模化发展。重庆市农办的一项调查表明，当前土地流转中的不规范行为存在“四多四少”：农民自行流转多，报村镇批准备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，内容规范的少。

这些土地流转中的问题，亟待在发展中得到破解。

“在改革中，‘三农’问题的核心是农民问题，农民问题核心现阶段仍然是土地问题。”韩长赋分析指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。

为破解这些问题，在农村土地加速流转的同时，农村土地制度改革正在深入推进。

顺应土地流转趋势，我国开始实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定，厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利。

据统计，目前，我国还约有57%的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，有近23%的土地流转未签订合同。相关专家指出，在土地流转中，处理好政府与新型经营主体之间的关系、新型经营主体与农民之间的关系、经济效益与社会效益之间的关系，努力实现土地流转由自发向自觉、由分散向规模、由无序向规范、由粗放向高效的发展，显得尤为紧要和迫切。

3、确权面积已达7.5亿亩：如何让离地农民吃上“定心丸”

【基层故事】前几年湖北监利周老嘴镇农民陈新发把土地流转给合作社，自己在合作社种地，妻子王洪兰在当地的中泰电子公司上班，全家一年的收入在6万元以上。“前几年，我把地包出去，没办什么手续，常因为土地价格、使用年限跟户主闹矛盾。现在通过镇上签下流转合同，我就可以安心地在县城上班了。土地加入了合作社，年终还能有分红，心里感觉很有底。”陈新发说，我一下变成了土地流转有收入、工厂上班有收入、合作社入股有分红的“多薪农民”。

土地流转推进至今，农村土地制度改革将走向纵深，一些深层矛盾和问题也将进一步凸显出来。

如何在改革中确保农民的利益，如何让农民真正分享到改革的红利，关系农业和农村的长期稳定发展。

保护农民的土地承包权是农村土地制度改革一个重要方向，也是让农民放心进行土地流转的前提。为此，十八大以后我国在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，确权颁证已在2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。通过“确实权、颁铁证”，让农民真正吃上“定心丸”。

“土地流转和适度规模经营发展程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应。要从实际出发，因势利导，绝不搞行政命令、不下指标、不搞一刀切。”韩长赋说。

从更长远的视角看，在流转中，部分农民存在顾虑，不能完全归结为农民观念落后和素质不高，而是他们有着许多现实的考虑。“土地是农民最重要的资产。目前，在子女教育、社会保障、住房等问题没有得到根本解决之前，农民不会贸然将土地长久流转出去。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥指出，要想土地流转顺利进行，必须解决农民脱离土地的后顾之忧。在推进城镇化过程中，要重点解决“人的城镇化”问题，加大就业和社会保障力度，让他们在城镇稳定就业、稳定居住。

“只有让人才、资金、技术、管理、信息、文化等先进生产要素自由流向农村，才能从根本上提高农业经营效益，提高土地流转收益，增强农民流转土地的积极性。只有让农村转移劳动力在城镇安居乐业，消除其后顾之忧，才能为土地流转和适度规模经营创造前提条件。”李国祥说。

《光明日报》（ 2016年11月24日 15版）