核心提示：1994年实施的税制和分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分。但受客观条件约束，基本未触动政府间事权和支出责任划分。

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要前提条件。

前不久，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对这项改革作出全面部署。如何理解这项改革的关键点、如何推进改革？《经济日报》记者采访了中国财政科学研究院院长刘尚希。

改革方法不断完善

1994年实施的税制和分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分。但受客观条件约束，基本未触动政府间事权和支出责任划分。

在财政事权划分不够清晰的情况下，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，导致所谓的“上下一般粗”。同时，还形成了“上面点菜，下面埋单”的局面，决策权集中在上级政府，而执行责任则往基层下移。

“每个部门都点菜，有的地方就埋不起单了，没法履行好职责。同时，事权履行过度下沉，中央事权明显不足，这与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不能吻合。”刘尚希说。

与以前“事权和支出责任划分”的提法不同，《指导意见》采用了“财政事权”的概念。《指导意见》明确，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

对于这个概念上的变化，财政部有关负责人解释，政府间事权划分不仅涉及行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是“大事权”的概念。我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。

“‘财政事权’的提出，表明事权的划分跟以前相比，范围没那么大，而是更为集中。财政事权是与财政资金使用密切关联的事权，这类事权毫无疑问在当前更紧迫、更需要划分清楚。尤其是中央各个部门很多财政事权都涉及中央与地方的关系，比如教育、医疗卫生、食品药品安全等。这有利于实打实地推进中央与地方事权和支出责任的划分。”刘尚希说。

履行事权责任加重

《指导意见》提出，适度加强中央的财政事权。对此，一些人担心是不是会出现中央“大包大揽”、地方缺乏自主空间。

“加强中央财政事权，主要是指强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。实际上，对于事权要素中的决策权，还要适当往地方下放。”刘尚希说。

刘尚希表示，国际上有两种划分事权的方式，一种是纵向的，即按照事权项目划分，比如国防、教育、医疗等，要么归中央，要么归地方；一种是横向的，即按照事权的要素划分，要素包括决策权、执行权、支出责任以及监督，也就是谁来决定，之后谁来执行。

“以往在考虑事权划分时，我国主要体现为混合型，以事权要素的划分为主，决策权更多在中央，执行权更多在地方，中央对地方实行大规模的转移支付，这种划分受我国政体、历史、文化等因素影响。当然，我国有些方面也按项目划分，比如国防、外交等，都明确是中央事权。”刘尚希表示。

从我国当前情况来看，纵向划分方式有其优点，很多决策是中央作出的，地方承担的主要是执行角色，这种情况与我国的政治架构是相匹配和吻合的。

“但是，原有的划分也带来了问题，现在很多事情由地方来履行，支出责任下移，国家治理的重心也在下移，会带来治理风险。”刘尚希认为。

刘尚希所说的“治理风险”，主要是指执行权过多下移可能会导致地方治理失灵。“很多事情都让地方做，一级一级往下推，会超出其能力。地方政府的能力是有限的，如果在事权的履行方面逆向而行，会导致地方政府承担了无法完成的任务，导致治理失灵。”他说。

“分清事权划分方法是理解《指导意见》的关键，其中讲的适度加强中央财政事权，实际上主要是从执行、履行的角度说的，也就是中央履行事权的责任加重了。”刘尚希强调，加强中央事权不是大事小事都由中央说了算，在决策权上有的是要下放的。

落地还需“施工图”

《指导意见》对中央与地方财政事权和支出责任划分改革的总体要求和划分原则、改革内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等，作出了明确规定。

“《指导意见》指出了改革的大方向，思路也非常明确，但要落实好还面临着艰巨任务，需要进一步细化并制定出‘施工图’。”刘尚希说。

财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，是一项复杂的系统性基础工程。财政部有关负责人曾表示，推进这项改革要与转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理体制改革相衔接，要与教育、社保、医疗卫生、国防等各项改革相结合，形成统筹协调、协同共进的全面深化改革新局面。

对于下一步如何推进改革，刘尚希认为，需要从两个方面发力：一是要把财政事权和支出责任的划分放在国家治理的整体考虑。这项改革涉及行政体制改革、机构改革、政府职能转变等，有的直接相关，有的间接相关，需要加强整体设计和关联设计。

二是要细化改革文件，形成操作性强的“施工图”，确保改革措施落地。尤其是要在明确中央各部委职责的基础上，进一步具体划分中央与地方财政事权和支出责任，避免改革“空转”。

全面深化财税体制改革提出的一个重要目标，就是要让中央和地方的事权与支出责任相适应。“支出责任涉及财权、财力，财权划分也十分重要。财权包括税权、债权、费权和产权，其划分是国家治理结构的重要问题。”刘尚希表示，一方面，先把财政事权界定清楚，上划部分执行权，下划一些决策权，减少上面决策下面执行的事项；另一方面，把财权界定清楚，在这个基础上再通过转移支付，给地方提供相应的财力。总之，目标就是实现财力和事权相匹配，事权与能力相适应。